【研究】改革开放以来中国区域规划实践与理论回顾与展望
作者简介
周春山：中山大学 地理科学与规划学院，广东省城市化与地理环境 空间模拟重点实验室；吉首大学 城乡资源与规划学院
谢文海：中山大学 地理科学与规划学院，广东省城市化与地理环境 空间模拟重点实验室；吉首大学 城乡资源与规划学院
吴吉林：中山大学 地理科学与规划学院，广东省城市化与地理环境 空间模拟重点实验室；吉首大学 城乡资源与规划学院
原文刊载：
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摘 要：
改革开放以来，随着工业化、市场化、经济全球化的不断深入，我国区域规划实践与理论不断发展。系统总结并提出了发展的 3 个时期: ① 1978 年至 1990 年代初实践起步与理论引入期，是注重效率的区域不均衡发展阶段，国土规划和城镇体系规划得到共同发展，区域规划理论开始引入、发展及应用; ② 1990 年代初至 21 世纪初实践增长与理论探索期，是注重效率兼顾公平的缩小区域差距发展阶段，区域规划工作受到重视并积极开展，区域理论研究进一步探索和发展; ③ 21 世纪初以来实践深化与理论转向期，是注重公平的区域协调发展阶段，区域规划频繁出台并快速发展，区域规划理论多元化发展。在分析中国区域发展的新环境的基础上，提出了区域规划在实践总结与理论创新、体系构建、实施机制创新、新问题跟踪等需要进一步研究的方向。
关 键 词：区域规划; 政策; 实践; 理论
0
引言
区域规划是指在一定地域范围内对国民经济建设和土地利用的总体部署［1］，是对一定地域范围内未来一段时期的空间发展计划与行动，同时也是政府公共政策的重要组成部分。中国目前正处于从计划经济向市场经济体制转型的深化时期，政府的职能朝着宏观管理转变，区域规划是政府对地区发展调控的重要手段，也是缩小区域发展差距、促进区域协调发展、提高区域竞争力的有效手段之一。中国经济呈现出新常态，从高速发展转向中低速发展，对区域规划已有的实践和研究进行系统梳理和总结，有助于为下一步区域规划决策和理论总结提供借鉴。
学者们对区域规划政策、理论的演变进行了总结［2－3］，有把中国区域规划的发展和演变划分为自原苏联引进的区域规划( 1956—1960 年) 、自西欧和日本引进的国土规划 ( 1981—1995 年) 和国内主创的城镇体系规划 ( 1996 以来) 3 个阶段［4］; 也有划分为近现代时期区域开发的探索、计划经济时期区域规划的探索、改革开放以来国土规划的探索和新世纪以来区域规划的“三国”时期 4 个阶段［5］。尽管所划分的阶段不同，但基本都与新中国成立、改革开放、世纪之交等大的环境背景和时间节点相吻合。本研究收集并梳理了改革开放以来中国区域规划的主要研究成果，在已有区域规划研究33 44946 33 15231 0 0 3650 0 0:00:12 0:00:04 0:00:08 3650>阶段划分方法的基础上，总结提出了我国区域规划实践与理论发展的 3 个阶段，并对各个阶段的发展脉络进行诠释，为今后区域规划实践与理论研究提供借鉴。
１
区域规划发展阶段
从中国知网和读秀图书数据库收集的改革开放以来中国区域规划的主要研究成果包括国内外重点期刊文献 6802 篇、硕士博士学位论文 224 篇、会议论文 393篇、书籍 413 部。从研究成果的时间分布来看，区域规划研究总体上处于不断上升的阶段。借鉴其他学者对区域规划研究阶段划分的方法，考虑改革开放、社会主义市场经济体制的建立以及世纪之交等时间节点，结合国家区域规划政策与实践以及收集的研究成果数量、内容等情况，可以将改革开放以来中国区域规划实践与理论发展分为 1978 年至 1990 年代初实践起步与理论引入期、1990 年代初至 21 世纪初实践增长与理论探索期、21世纪初以来实践深化与理论转向期 3 个时期( 图 1) 。
图 1 改革开放以来“区域规划”研究成果分布及阶段划分
２
区域规划实践起步与理论引入
1978 年至 1990 年代初为区域规划实践起步与理论引入期，该阶段中国处于有计划的商品经济体制时期，1980，1981 年，国家分别做出了开展区域规划和国土整治工作的决定，并出台了一系列进行国土规划、城镇体系规划的法律法规及政策，掀起了国土规划和城镇体系规划编制的高潮。在区域发展上采取不均衡发展战略。“七五”时期国土空间划分为东部、中部、西部三大经济带，国家优先支持东部地区的发展，并在东部沿海设立了一系列的特殊政策区，东部地区得以快速发展。
2．1 国土规划和城镇体系规划共同发展
1981 年开始，以资源综合开发、空间经济布局、生态环境综合整治为特征的各层次国土规划、城镇布局规划以及多种专项规划在全国范围内有计划地全面展开，对区域经济持续稳定发展起到了积极作用。1987 年国家土地 管 理 局 组 织 编 制 了《全国土地利用总体规划( 1986—2000 年) 》，1990 年国家计委形成《全国国土总体规划纲要( 草案) 》。到 1993 年底，全国 30 个省份、223 个地市、640 个县 ( 市) 开展了国土规划编制工作。为配合国土规划编制工作的开展，建设部在组织和推动城镇体系规划方面做了大量的工作: 一是组织编制了跨世纪的《2000 年全国城镇布局发展战略要点》; 二是重点指导了经济发展较快、城镇发展较迅速地区的城镇体系规划工作，如《上海经济区城镇布局规划纲要》《长江沿江地区城镇发展和布局规划要点》《陇海—兰新地带城镇体系规划》; 三是开展了省域城镇体系规划试点工作。此阶段国土规划和城镇体系规划具有典型的自上而下、计划经济思维的传统特征，全国国土总体规划纲要和全国城镇布局发展战略要点起到一定的作用。区域规划以国土规划、城镇体系规划的形式获得了生机。
2．2 区域规划理论引入、发展和应用
( 1) 引入国外区域规划理论，结合中国市场经济体制改革进行发展创新。区域发展理论( 区位理论、区域分工与贸易、不平衡增长理论等) 与区域空间结构理论( 中心地理论、增长极理论、极化－涓滴效应学说、中心－外围理论、空间扩散理论等) 在中国得到进一步介绍并被运用到国土规划和城镇体系规划领域，结合中国的实际，发展了点轴开发理论、梯度转移理论、圈层开发理论等，成为区域决策和政策制定的有效工具。学者们提出了“T”字型、“π”字型、“开”字型、“H”型、“TYIs”型、“弗”字型等各种国土开发的格局，其中“T”字型格局在我国的国土开发中产生了深远的影响。
( 2) 区域规划理论问题的探讨。从理论层面探讨区域规划的概念、任务、类型、内容、思想与方法等，阐述了区域规划与国土规划、城市规划、经济区划、规划设计等其他类型规划的关系［6－8］，从而更好地指导区域规划实践。“六五”时期广泛开展了国土和地区发展战略研究，提出了发挥地区优势的原则。“七五”时期则开展了地区产业政策研究，提出了地区产业政策理论和方法。
３
区域规划实践增长与理论探索期
3.1 香港紧凑、高密度的城市发展模式
1990 年代初至 21 世纪初为区域规划实践增长与理论探索期，这一阶段国家提出建立社会主义市场经济制，中央和地方实施财税体制改革，各市场主体和地方政府的积极性被调动起来，在增长主义的导向下，各地方政府之间相互竞争，出现重复建设等现象，区域规划开始受到重视。在区域发展上仍延续非均衡的战略，优先支持的东部地区进入快速的工业化和城市化阶段，而广大中西部地区发展仍较缓慢。非均衡的发展模式造成了中国区域发展不平衡拉大，成为制约中国经济发展的障碍。这种背景下国家积极推动地区间的优势互补、合理交换和经济联合，并出台了一系列举措。如实行全方位的对外开放政策，扩大经济开放范围，1990 年增设保税区，同年设立浦东新区; 1992 年开放沿边、沿江和内陆省会城市等特殊政策区。1999 年提出了西部大开发战略，以促进区域协调发展和缩小区域发展差距。
3．1 区域规划工作受到重视并积极开展
( 1) 城镇体系规划占主导地位。1994 年建设部发布《城镇体系规划编制审批办法》，城镇体系规划成为城市规划的必要组成部分。《全国城镇体系规划》编制的前期工作于 1994 年开始，1999 年正式启动，并于 2004 年完成; 省域城镇体系规划作为推进城镇化战略、协调区域城镇空间发展的工具开始享有很高地位，城镇体系规划不断扩充、完善、发展、壮大，事实上承担了“区域规划”“国土规划”的职能。城镇体系规划的核心内容是“三结构、一网络”，即城镇职能结构、城镇规模结构、城镇空间布局结构和区域基础设施网络。由于缺乏有效的规划实施主体，城镇体系规划的实际效用受到一定的影响。
( 2) 城市群、都市圈规划受到重视。1994 年广东省编制了《珠江三角洲经济区城市群规划》，对随后跨行政区的城市群规划、都市圈规划、城镇密集区规划等规划的编制起到了推动作用。这些政府主持的基于经济发展、功能联系以及区域协调的非法定规划对协调区域与城镇发展起到了积极的作用，地方政府积极开展区域规划实践，体现其主动适应市场经济发展的特征，也表明我国的规划实践已经走在了理论研究的前面。
3．2 区域规划理论进一步探索和发展
( 1) 区域规划理论和方法进一步发展，出现了一些新的编制理念。除了均衡、非均衡经济理论外，在耗散结构理论、协同论和突变论基础上发展起来的系统论和系统工程的思想方法被用于实践，以解决开放经济系统的问题。系统分析模型和决策模型［9］等模型技术运用到实践之中，提高了区域规划分析问题的定量程度。可持续发展成为区域规划的一个方向性原则，在此基础上提出了“人口－资源－环境协调发展( PＲED) ”“协商式规划”“空间管制”“整体规划”“过程规划”等若干新的规划编制理念［10－12］。同时强调城乡一体化和区域一体化的目标，反映了区域规划要注重区域协调的理念［13］。
( 2) 区域规划理论问题的探讨。理论探讨开始重视区域协调发展、区域规划实施、各类规划衔接协调、区域规划制度借鉴等方面的研究内容。一是针对我国市场体制建设不断深入、区域之间收入差距不断扩大、资源环境遭到破坏、人民生活质量受到影响的情况，提出将人口－资源－环境的协调发展作为区域发展的重要方向［11］，着重人地关系地域系统的研究［14］; 二是针对规划的实施效果不理想，强调区域规划的实施问题，加强区域政策、区域规划实施机制方面的研究［15］; 三是针对各层次规划衔接不力的问题，提出要重视区域规划，明确区域规划由谁来编制、谁来领导、谁来实施［16］，要建立完善的区域规划体系，协调区域规划与经济计划、土地利用规划和城市规划的相互关系［15］; 四是借鉴日本、德国、法国、英国等国家的区域规划、国土规划制度，结合中国实际提出了完善我国区域( 国土) 规划制度［16－20］的建议。
４
区域规划实践深化与理论转向期
21 世纪初以来为区域规划实践深化与理论转向期，该阶段中国加入了 WTO，全球化进程加快，并带来一系列深刻的变化。同时由于资源环境瓶颈约束日益明显，传统的粗放式工业化、城市化模式难以为继，人民生活质量水平有待进一步提高。因此，区域协调发展战略日益重要。这个时期区域政策已经引起中央政府的高度重视，出台了一系列区域政策，明确提出要充分发挥各地区比较优势，优先推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展，构建了以均衡协调发展为核心思想的一套完整的国土开发战略空间框架。针对各类特殊区域和重点区域，设置了各类特殊政策区。针对不同的类型区域，采取不同的开发策略，提出了主体功能区战略。区域规划方面的政策主要有: 2005 年国务院下发了“国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见”的文件，规定五年规划包括 3 类( 总体规划、专项规划和区域规划) 和 3 级( 国家级、省级和市县级) ，首次将五年规划作为一个完整的体系来指导区域发展，并强调了体系内各个规划之间的关系［21］; 2006 年“十一五”规划中把区域规划的编制放在突出重要的位置; 2014 年国家发改委公布了区域协调发展重点工作清单，表示将重点落实完善区域规划和区域性政策文件，着眼于区域政策的落地实施，突出构建长效机制，制定了《区域规划实施中期评估暂行办法》。
4．1 区域规划频繁出台并得到快速发展
这一时期，区域规划实践进一步繁荣与发展，一系列国土空间规划相继出台。住建部 2005 年开始组织编制《全国城镇体系规划纲要( 2005—2020 年) 》。2010 年国务院印发了第一部全国性空间开发规划《全国主体功能区规划》，标志着发改部门在空间规划尤其是区域规划领域的回归。“十三五”期间主体功能区战略从理念创新阶段步入深入实施阶段［22］。2013 年《全国国土规划纲要( 2011—2030 年) 》编制完成，2014 年《国家新型城镇化发展规划( 2014—2020 年) 》出台。2005—2014年，国家层面批复的区域规划及区域政策达百余项。这是国家区域协调政策的体现，也是新时期区域发展的需要。通过区域规划整合特定的功能区域( 包括省域内部的特定区域、省域乃至更大的经济区) 以获得国家政策上的优惠和支持是这一时期区域发展的重要特征。
在目前我国各类规划编制体系下，在行政管理体制改革仍在艰难前行的情形下，不少城市积极探索以国民经济和社会发展规划( 区域规划、主体功能区规划) 、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护规划为主的各类规划之间的协调，深圳、武汉、上海、广州、重庆和珠海等城市纷纷开展了“多规融合”的工作。从实践看，无论是“两规协调”，还是“三规合一”“四规叠合”和“五规融合”，通过对规划内容进行协调和对接，确实起到了很好的效果，在现有的规划管理体制下，较好地解决了“多规演义”的问题，保证了规划的有效实施。
4．2 区域规划理论多元化发展
( 1) 传统理论新发展，新理论不断引入。一是交通、通讯技术的发展，全球化的深入进行，技术、人才等要素在区域中的发展作用越来越重要，传统的区域规划的理论有了新的发展，包括新国际劳动分工理论、新增长理论、新经济地理学理论、新贸易理论等; 二是区域管治理论和新区域主义理论引进，多元参与、协商协调、跨区域合作成为新的区域规划编制的重要手段，区域空间协调和空间管制与引导成为新的区域规划的重要组成部分，为人们提供了认识区域的新视角和进行区域规划的新理论导向［23－26］; 三是区域可持续发展理论深入人心，要求经济、社会、环境协调发展，生态文明建设提上日程，要求借鉴循环经济( 3Ｒ) 、景观生态学( “斑块－廊道－基质”的模式) 嵌入区域格局，实现良好的社会效益和生态效益; 四是运用扎根理论对国家出台一系列的区域规划的驱动因素如改革社会体制、提升经济绩效、平衡发展权利、防范国际风险［27］等进行分析。
( 2) 区域规划理论问题的探讨。学者进一步探讨区域规划的基本内容，包括背景、目的、意义、任务、内容和框架体系、存在问题及发展建议等［28－32］，主要集中在以下方面: 一是强调区域规划的公共属性。从公共政策、公共利益、公共理性等方面对区域规划的公共属性进行专门论述，认为漠视或规避多元主体利益间的冲突是传统区域规划失败的根本原因，维护公共利益是区域规划的本质要求［33－35］。二是强调区域规划的实施。区域规划的实施效果关系到其在规划体系中的地位。针对区域规划实施效果一直不甚理想的情况，学者们从实施机制和手段、实施影响评价、实施评估体系的建立等方面对区域规划的实施进行了研究［36－41］。三是探讨区域规划体系构建。针对目前区域规划体系不够完善的问题，学者们提出了建立国家－省( 市) －县三级区域规划体系，从全国范围、跨省区范围、省域范围、跨市域范围、县域范围、村镇域范围 5 个层面构建了新时期区域规划体系等观点［4，42－44］。四是重视区域规划中的法律制度和技术保障。针对法治建设落后于区域规划实践、区域规划编制以及规划实施缺乏法律规范和保障的情况，提出建立健全区域规划法律体系的建议［45］。重点介绍了运用GIS 等技术建立区域规划信息系统，为区域规划的编制、决策管理提供服务［46－48］。五是多规融合成为关注的热点。多规融合理论和方法主要集中在探索从编制主体、技术标准、编制方法、编制目标等方面实现“多规”更好地融合，从空间层次、规划内容和行政管理等方面理顺“多规”关系，创新搭建“多规融合”的工作平台［22，49－51］。
５
区域规划实践与理论总体发展特征
改革开放以来中国区域规划实践与理论总体上表现出以下特征: 在区域规划实践层面，20 世纪 80 年代和21 世纪初出现了区域规划编制的 2 个高潮阶段，一方面是国家区域政策导向结果，另一方面则是经济和社会发展重大需求推动。在改革开放之初，以效率优先为原则，国家实施不均衡发展战略，区域规划发挥了重要的作用，促进了东部地区的率先发展，并为落实国民经济的长远规划、搞好工业合理布局提供了规划依据; 在全球化、区域一体化的背景下，区域规划在区域协同发展上起着关键的作用。在区域规划理论发展层面，一方面从国外不断引入相关理论，结合中国实际，不断应用发展; 另一方面，越来越注重对区域规划的公共属性、区域规划实施效果、区域规划体系的构建和完善、区域规划的法律和技术保障等方面的研究。总之，区域规划实践是区域规划理论形成的基础，区域规划理论又反过来指导区域规划实践，二者辩证统一，区域规划的繁荣与中国政治经济背景及区域政策的变化关系密切，且随其变化而不断发展和完善( 表 1) 。
表 1 改革开放以来中国区域规划实践与理论的发展特征
6
研究展望
6．1 区域规划面临新的发展环境
国际形势发生诸多变化，发达国家的再工业化，使以工业品出口为主的中国受到前所未有的挑战。经济增长方式的推动要素与环境发生变化，人口、土地等要素成本上升，环境监管不断加强，导致城市的发展从规模扩展向集约经营转变［52］。中国经济进入新常态期，中国 GDP 增速从 2012 年起开始回落，2012—2015 年增速均为 7%左右，告别了过去 30 多年平均 10%左右的高速增长，是经济增长阶段的根本性转换; 这一时期增长速度换挡，结构调整阵痛，新一轮历史变革开启压力与挑战并存。创新驱动、要素流动、市场机制［5］对区域发展将起重要推动作用。新一届政府工作思路发生转变，面对新的国际国内形势，适应经济发展新常态，2013 年中央提出共建“丝绸之路经济带”及“21 世纪海上丝绸之路”的“一带一路”的国家大战略，对探寻经济增长之道、实现全球化再平衡、开创地区新型合作具有决定性的作用; 党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，勾勒了“十三五”乃至更长时期我国的发展思路、发展方向、发展着力点。
6．2 研究展望
改革开放以来，中国区域规划实践越来越深入，区域规划理论越来越丰富。但是，区域规划实践的总结与理论创新、区域规划体系的构建、区域规划实施机制的创新等方面还有待于进一步加强。针对区域发展的新环境，区域规划要积极适应发展的新要求，探索规划转型，创建新的发展之路。
( 1) 中国区域规划实践总结与理论创新。改革开放尤其是新世纪以来，我国开展了诸多的区域规划，取得了令人瞩目的成绩，对这些区域规划实践进行系统的总结，构建符合我国国情的区域规划动力机制、空间模式、政策分析等方面的理论，为社会主义市场经济体制下科学开展空间调控提供理论依据。
( 2) 区域规划体系的构建。研究国家区域规划体系，明确区域规划在规划体系中的法定地位，制定“区域规划法”和“区域规划编制办法”，明确各类区域规划的目的、任务、内容和重点，研究界定城市区域的概念内涵，促进城市区域规划的科学发展，构建我国区域经济协调发展的实现机制和相应体制。
( 3) 区域规划实施机制的创新。从区域规划编制、决策、实施和监督各个环节来修正转型期不完善的过渡型制度安排，完善区域规划实施管理制度，使区域规划制度真正有效地发挥作用; 出台规划实施跟踪评估与监督检查的相关文件，进行区域规划的实施评估工作; 落实差别化区域政策，提高区域政策的针对性和可操作性，加强政策绩效的评价，为区域规划的实施提供政策保障; 健全区域规划的法律法规体系，加强区域规划的立法工作，为规划实施提供法律保障; 依托大数据，综合运用地理信息技术、互联网技术，为区域规划的编制、决策、实施和反馈提供系统的支撑，建立和完善区域规划管理平台，为区域规划的有效实施提供技术平台。
( 4) 区域发展新问题的跟踪研究。区域发展转型背景下，如何应对新的国际环境，适应经济发展新常态，解决区域与城乡差距扩大、生态和环境问题突出、政府与市场以及中央与地方事权划分、各种地方力量和非政府力量日渐成长、公平和公正等问题，成为区域规划的当务之急。要科学分析我国新时期区域规划转型背景、制度构架与实施要点等，树立新的区域观，包括开放、流动、创新的空间观，获取和支配更大区域资源能力的资源观，可持续的发展观，全球体系中的新尺度区位观，市场导向和政府调控机制共同作用的市场观等。
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